中國正經歷第三次移民潮

2012年12月，中國與全球化研究中心和中國社科院社科文獻出版社聯合發布的第一本有關中國國際移民現狀的藍皮書《中國國際移民報告2012》正式出版。2013年新年伊始，中信出版社又出版了《移民潮—中國怎樣才能留住人才》一書，受到了普遍的關註。目前中國在海外的僑民和族裔數量已居世界第一，中國正在經歷第三次大的「移民潮」。作為《中國國際移民報告》的主編和《移民潮》一書的作者，中國國際人才研究資深專家王輝耀博士對中國和世界各國的移民現象有很深入的研究和分析，下麵是他對涉及中國第三次移民潮的幾個問題的解答。

1.為什麼說中國正在經歷第三次大規模的「海外移民潮」？此次移民潮於以前的兩個階段的有哪些不同？有些什麼新的特點？

目前，全球移民總數已超過2億多人，其中大約有9000萬是通過技術工作簽證、留學簽證、技術移民、投資移民前往國外的人，無論從規模還是比例來看都呈現持續增長的勢頭。2010年，中國在海外的華人華僑數量超過4500萬，在海外族裔的絕對數量已經居世界第一。2011年，中國對外的投資移民超過1萬人，對幾個主要發達國家的移民人數超過15萬。中國改革開放以來可以說經歷了三次移民高潮。第一次移民潮是上個世紀的改革開放之初，國門打開了，中國開始了第一次大規模的移民，很多人有海外關係的人紛紛出國團聚或移民，包括很多去了港澳台和東南亞及歐美等國，還有大量的留學生。第二次移民潮是上個世紀的80年代末到上個世紀末，許多發達國家在這個時期開始開放向中國吸收技術移民和投資移民，特別是大量吸收來自中國的技術移民。第三次移民潮就是本世紀以來到目前正在發生的第三次移民浪潮，其特點為精英移民，包括大量的投資移民和技術移民，也包括大量的留學生出國學成後被發達國家人才吸引轉化為移民。這三次的浪潮各有不同，第一次的浪潮出去的很多是有海外關係或早期出國的留學生; 第二次浪潮是大量在國內受教育直接以技術移民方式出國的，包括部分投資移民；而第三次移民潮則是大量的投資移民開始發生，帶著大量的財富，包括大量的留學生，留學生的家長為主的技術移民，而且重點是以美國為首的發達國家。30年前，移民加拿大的中國人大約三分之二是親屬移民，目前三分之二移民是通過申請留學簽證和工作簽證、技術移民和投資移民的技術人才、專業人士、投資者和企業家。當前中國移民潮有幾個特點可以歸納如下：

很多投資移民來回兩邊跑。我稱之為中國的「海鷗」移民開始增加。目前這些投資移民在擁有國際身份的同時，也選擇經常在國內生活和工作，這種現象越來越普遍。隨著世界越來越小和越來越平，網上的社區已經開始替代物理的社區，人在天涯海角仍然和沒有離開一樣工作和做生意，是越來越多人才和投資移民離開的原因。移民之後，再經常往返回中國與海外工作，這樣的情況越來越多。按照中國駐美國大使館的統計，現在中美之間每天往來上萬人，隨著國際交通的便利，人員的流動會越來越頻繁。也有不少人在移民的同時，還繼續在國內工作或者從事和中國有關的工作。造成這一現象的原因主要在於投資移民大多是具有一定資產的商業人士，他們在國內具有比較穩定的事業和家庭，加之目前國內的經濟還保持著強勢的發展，使得很多人相信可以在中國可以繼續獲得收益。2011年胡潤在接受採訪時表示，「《中國私人財富管理白皮書》所調查的80位千萬富翁當中，有相當一部分人的大多數資產仍在國內，他們對中國經濟仍抱有很大信心。」。

海外投資移民目的國分佈將呈現「大集中、廣分佈」格局。海外投資移民目的國的多樣化是未來中國投資移民發展的趨勢之一。目前，中國海外投資移民主要集中在美國、加拿大和澳大利亞等地區，地區分佈比較集中。數量龐大、資產豐厚的中國國際移民帶去的巨大商機吸引了世界上其他社會環境和投資環境比較優越的移民國家和地區的目光，他們紛紛向中國潛在的投資移民群體伸出了橄欖枝。從長期來看，全球化的深入發展將是不可阻擋的潮流，這就意味著國際間的資本和人口流動將會變得更加的自由和頻繁，政策將會更加開放。這一切最終將帶來中國海外投資移民目的國範圍的擴大，投資移民將有更大的選擇性。傳統移民國家會繼續成為中國投資移民的主要目的國,但會有越來越多的人將投資移民的目光投向其他海外投資移民條件和環境比較優越的國家。中國投資移民的目的國將呈現「大集中、廣分佈」的格局。

技術移民職業層次高，經濟實力強。技術移民在移入國所從事的職業，不再像傳統移民局限在洗衣、餐飲、建築等收入和社會較低的服務和製造行業，而逐步向職業多元化轉變，擴展到行政管理、醫生、工程師、律師等高新專職職業。「紐約地區的華裔移民中，有12%從事行政管理等專業職位，11%從事辦公室助理等職位，9%從事醫生、工程師、律師等職位，9%從事銷售行業，8%從事機器操作職位。」同時，職業狀況良好帶來了穩定的收入和較強的經濟實力，在很多國家，華人都在少數族群的消費能力排名中名列前茅，成為銀行、汽車、地產業的行業的重要購買力。我國在海外的龐大的留學生群體，隨著不少國家對留學生人才的吸引，也開始成為海外新移民的重要來源。傳統的移民所從事的行業正在從「三刀」(菜刀、剪刀、剃頭刀)向新型移民的「三師」(工程師、會計師、律師)等轉變。

融入意識與參政意識強。傳統的海外華人形象往往是專註於自己的行業,對政治漠不關心，很少參與移入國的社會事務。他們通常有自己相對封閉的華人社區，有著強烈的「過客心態」與「葉落歸根」的情結，由於語言、文化的差異以及欠佳的經濟狀況不主動融入移入國社會，對於移入國的政治、文化沒有強烈的認同感，政治參與度低。而技術移民正是因其受教育程度高、語言能力強、職業層次高、經濟狀況好的特點，融入意識、參政意識與參政能力較以前有很大改觀。中國海外技術移民正在以參與投票、選舉、關註社區建設、組建華人社會團體等多種方式，實現對移入國公共事務的參與。近年來，華人在海外競選、組建社團、政黨的例子不斷增多：「法籍華人吳振華3月就任法國執政黨——法國人民運動聯盟政治局委員，在5月舉行的加拿大聯邦大選中，22位華裔參選7人勝出，參選者數目創下歷史新高；英國地區議會5月舉行的選舉中，共有9名華人參加6人獲勝，其中5人以選區最高票 。」他們通過政治參與表達作為少數族群的政治訴求，在各種場合為爭取華人的利益作出努力，並作為移入國的居民推動了移入國當地多元化、民主化的政治進程。

2.哪些外部原因導致了中國此次的「移民潮」？

全球化的人才流動趨勢開始增強。全球化的發展，是從貿易、商品的全球化到資本的全球化再到人才全球化流動的過程。我提出過全球化的三個階段，貨物流動全球化，資本流動全球化到人才流動全球化。中國正在從貨物流動大國，到資本流動大國，再向人才流動大國邁進。人才跨國流動是全球化和市場經濟時代所必須面臨的重要現實問題。比起歷史上的任何時期，人們前往異國他鄉尋求發展的客觀需要和主觀意願都得到前所未有的提高。一方面，人們在國內跨地區的流動，例如盡管戶籍制度沒有徹底放開，但超過2億的大學生和農民工會從中西部地區到沿海城市進行遷徙移民。中國在經歷30年的農民工國內移民流動繁榮之後，中國的國際人口流動和移民在加大，開始進入國際人口流動階段。現在中國每年出國留學人數達到四十萬人，出國旅游的人士還幾千萬人，中產階級每年都在大幅增加，越來越多的中國人開始瞭解國外和希望到國外發展，中國國際移民的基數高於以往任何一個時期。另外，在國外，環境和教育水準比較高；現在很多人移民子女教育是一個主要的原因。最後，中國最近這些年中國國有企業開始大面積走出去，中國民營企業家和許多中小企業也開始越來越多的以移民的方式走出去，甚至到國外發展。

個人收入差距是引起國際移民的首要原因。經濟全球化和全球生產體系的結構重整拉大了發達國家和發展中國家之間的經濟差距，形成了國家間個人收入水平上的差距。按照經濟學理論的觀點，經濟因素是其他各種社會因素的基礎。通過跨國遷徙改善個人的收入狀況，實現個人理想，是眾多普通民眾走上跨國遷徙的基本原因。

外來移民已經成為發達國家社會經濟發展的結構性需求。隨著工業化的發展，發達國家出現資本密集型的高效高收入和勞動密集型的低效低收入的雙重力勞動市場。由於高端人才的不足以及當地居民不願進入低效低收入勞動市場，因而不得不靠外來移民來填補空缺。

科技進步為國際移民提供了越來越多的便利條件。互聯網、電子郵件、衛星電視、手機和廉價的國際電話等現代通訊手段，使全球的互聯互通性進一步增強，「縮短」了世界各地的距離，為國際移民快速遷徙提供了通訊條件。人們藉此可以即時瞭解世界各地的發展差距和國外工作機會信息，產生國際遷徙的渴望和沖動。現代交通技術的發展拓寬了移民進行國際旅行時選擇交通工具的範圍，增強了國際旅行的便利性，降低了旅行費用，幫助他們將進行國際遷徙的「渴望和沖動」變為現實。原來需要依賴的物理的地理社區才能溝通現在只需要虛擬的和網路社區就能溝通，在世界各地都一樣方便了。

很多國家實施新的國際移民政策來應對經濟危機，加大人才吸引的力度。這些年來，隨著中國經濟實力的不斷增強和人才培養的數量不斷增多，許多國家開始將人才移民和投資移民的來源地轉移到中國來。中國目前已經成為全世界各國投資移民最大和最多的來源國，已經成為不少發達國家應對金融危機和歐債危機擴大吸引海外投資的對象國。隨時中國中產階級的不斷擴大和國際經濟接軌的不斷深入，中國的國際流動人口也開始出現大幅度的增長，海外投資的需求也在不斷增加。

3.哪些內部原因導致大量中國人移民？中國的移民問題反應出中國社會存在哪些值得反思的問題？

移民的動機本質上是在一定條件下做出的「趨利」選擇。按照世界體系理論(World systems theory) ，商品、資本、信息的國際流動，必然推動國際人口遷移。低收入地區的勞動力向高收入地區流動是當今世界人口遷移流動的一個基本趨勢。因此，中國面對巨大的移民「逆差」，首先應該反思自身的問題。

第一，中國同發達國家在經濟和生活水平上存在較大差異。近年來，雖然中國經濟高速發展，但背後也存在很多隱憂：環境污染問題和食品安全問題讓人覺得健康沒有保障，競爭的激烈、工作的忙碌以及高通脹、高物價又讓人的精神壓力倍增，加之社會保障體系的不健全、社會公共服務的不足讓很多新富階層國內生活質量不高，缺失幸福感。相比之下，發達國家在生活成本、醫療保障、生活環境、生活節奏、人均財富等方面顯示出更好的生活水準，對中國人很有吸引力。中國絕大部分的移民是一種用腳投票的行為，反映了這些問題。

第二，中國的工作創新環境與發達國家存在較大的差距。為什麼中國大量的精英流失海外？中國的科技發展水平較低，只有去發達國家才能接觸到最先進的科學技術；中國缺乏鼓勵創新的體制和機制，高校普遍存在行政乾預學術和學術造假的現象；在中國，中小企業創業環境艱苦，缺少金融支持，缺少人才支撐。這樣的工作環境，無法留住有理想、有抱負的科學人才、技術人才、優秀學者和企業家。就舉企業家投資移民的例子，報告中提到，投資多元化和保障財富安全是投資移民考慮的第二大因素。目前國內投資渠道比較單一，房地產增速放緩，投資低迷，通過投資移民海外可以使財產保值或增值。面對國內的投資機會減少以及資本市場的管制較嚴局面，將資本進行境外投資也是許多國家企業家經常性的行為。

第三，移民問題也反映了中國教育領域的很多問題。子女教育問題是很多人移民的主要動因之一。「犧牲我一個，幸福後來人」幾乎是中國很多海外移民的共同心理。即使相當一部分技術移民在新的國家不能很快找到與自己之前專業完全相符的工作，要適應謀生的艱辛與社會地位的落差，但他們情願褪去在國內「成功人士」的光環，為子女謀求更好的未來。根據2011年的泰晤士報高等教育特刊全球大學排行榜，世界排名前500的大學中，美國有103所，英國有52所，德國有42所，澳大利亞有21所，加拿大有21所，作為人口大國競爭更加激烈的中國僅有12所。教育質量的差距是中國教育錶面上的硬傷，管理行政化、缺乏競爭機制、缺乏創新人才的培育機制，等等，則是更深層次的問題。技術移民的高學歷背景意味著一條漫長而艱辛的求學之路，他們深知國內教育體制的種種弊端，所以不願再讓子女承受沉重的課業負擔與高考的壓力。

第四，中國的旅行證件極不方便也是很多人移民的原因。中國公民目前出國的旅行證件免簽國家太少，雖然申請護照已經與國際接軌，成為基本的人權，任何人都可以申請，但是持中國護照能夠免簽去的國家極少，中國公民出行耗費大量時間精力和金錢申請簽證，只有一二十個發展中國家可以免簽，發達國家一個也沒有，和中國作為世界第二大經濟大國的身份極不相稱，這可以說也是造成移民現象增加的重要原因，需要中國有關部門更好的為國民出行著想，從實際國民利益出發，開發出更多的中國公民出國免簽待遇的國家。目前中國台灣和香港地區的旅行證件都可以到上百個國家和地區享受免簽證待遇，為何中國不能？因此很多人移民海外只是為了謀求一個國際身份和國際旅行的方便，特別是在國際經濟，貿易、文化和教育等人員交往大幅增加的情況下。

4.未來中國海外移民會呈現哪些趨勢？

中國海外投資移民潛在人群逐步擴大，預計未來中國的海外移民人數還會持續上升。隨著中國經濟的增長以及中介機構對投資移民項目的宣傳，會有越來越多的人瞭解和參與投資移民，選擇投資移民的一般都來自私營企業老闆，個體經營者和企業高層管理人員所組成的中產階級，構成了整個中國海外投資移民的大軍，這種趨勢將有增無減。根據近兩年的申請情況看，律師、醫生等職業的人員申請越來越多。這證明移民潛在人群在逐步擴展，不僅在職業上出現了潛在人群擴展的趨勢，年齡上也出現了年輕化傾向。隨著中國的財富積累，中國產生了相當數量的「富二代」，他們當中選擇出國留學和海外教育移民的不在少數。除此以外,一些身在職場歷練的年輕白領借助著一些投資項目選擇出國深造定居。就中國申請投資移民的來源地區來看，長三角、珠三角和京津塘地區所占比例最大，重點是在上海，北京等中心城市和浙江省，廣東省，江蘇省等經濟發達省份。近幾年，來自大連，青島，天津，重慶等二線城市的申請者也在不斷增加。以上人群不僅構成了整個中國申請出境投資的穩定人群，且數量在不斷擴大。截至2009年，在中國擁有出入境資質的移民中介機構就多達1000家之多，主要集中在北京、上海等經濟發達地區。這些移民中介機構借助移民潮大大地加強了宣傳攻勢。根據北京市因私出境中介機構協會的調查發現，全美審批的77家以投資50萬美元的投資移民項目有半數在中國進行了宣傳 。

在中國邁入發達國家行列之前，優秀人才移民海外的趨勢不會改變。中國正在面臨著現代化與全球化的雙重挑戰，經濟與社會發展中出現的種種問題與矛盾不可能短時間內消除，而追求更加穩定、舒適、豐富的生活是人類的自然本性，所以在國家完成經濟、政治體制改革和社會轉型、邁入發達國家行列之前，優秀人才大量移民海外的趨勢不會改變。日本、韓國、新加坡、中國香港、台灣等國家和地區在現代化過程中都出現過優秀人才大量移居國外的現象。社會經濟的持續發展、公民生活幸福感的不斷提升才能使人才外移的速度減緩。「義大利Fainir等學者認為，移民輸出國工資收入與輸入國工資收入的比例降到了1：4.5，即國外收入若低於國內的4倍或4.5倍，就很少人會放棄本國原有的工作，背井離鄉出外謀生 。」在發展經濟的同時，改善公共服務水平、促進社會公平、崇尚民主與法治、提高社會福利、倡導多元文化，才是提升國民幸福感、留住人才的根本路徑。

中國積極的海外人才引進政策將引發海外移民的迴流。2008年中央實施《海外高層次人才引進計劃》，計劃在5-10年內，在國家重點創新項目、重點學科和重點實驗室、中央企業和國有商業金融機構、以高新技術產業開發區為主的各類園區等，引進並有重點地支持一批能夠突破關鍵技術、發展高新產業、帶動新興學科的戰略科學家和領軍人才回國(來華)創新創業。2010年6月發布的《國家中長期人才發展規劃綱要(2010-2020年)》提出，到2020年人才發展要進入世界人才強國行列。2010年，中國留學生年度回國人員人數達13.48萬人，創歷史新高。截止目前，中國已吸引「千人計劃」專家3300多人。「根據聯合國開發計劃署查顯示，當教育經費占國民生產總值5％以上，研發經費占國民生產總值1．9％以上，科學家、工程師人均研發經費達每年6萬美元以上，從事研發的科學家每百萬人口有1,500人以上時，歸國的海外人才就大幅度增加 。」在現代社會，人才流動是正常的社會現象，從禁止、限制到放鬆、鼓勵和吸引，積極的人才政策和人才引進相關立法的完善將會開啟一個人才迴流的時代。中國在今年出台的「人才簽證」政策和「完善綠卡待遇」等多項人才政策，是一個非常及時的利好消息和人才吸引政策，將有助於推動海外人才來華或迴流。

5.大量中產階級和富商移民海外對中國的經濟建設和發展會造成怎樣的影響？

中國面臨資產和人才的雙重流失。海外投資移民使國內資金大規模流出，同時可以幫助實現創新的、擁有核心技術的人才主又移民海外，對國內企業自主創新能力的提升造成損害。

影響中國部分實體經濟的發展。海外投資移民使國內資金大規模流出，在一定程度上影響了國內實體經濟的發展。進入新世紀，中國的很多企業轉型開始進軍虛擬經濟市場，實體經濟的發展大大萎縮。而且實體經濟的很多企業由於規模小，資金實力有限，真正可以做到行業或產品創新的很少，同時可以幫助實現創新的、擁有核心技術的企業主又遷往海外，對國內企業自主創新能力的提升將造成損害。不僅是在資金投入上，而且在人才和技術投入上都對實體經濟造成了影響。

大批企業家的移民對就業帶動不利。 中國民營企業和中小企業創造了中國70%的就業機會，中國每年需要新增就業2000萬人，需要企業家和投資家創造新的就業機會來吸引就業人口就業。如果大批企業家出國移民和投資，數量過大，又沒有其他國家的投資移民移民來中國來創造新的就業機會，勢必對中國的就業帶來一定不利的因素。其他國家也有人才移民流失，但都有外來移民補充，中國是國際上唯一人才移民只出不進的國家。

投資移民不利於對不良資產的監管。有少部分群體的移民在一定程度上反映了資本外流的問題。一些人通過投資移民將自己的「灰色收入」轉移到海外，既可以避免繳稅，又可以逃避國家法律的追究，但是會使社會財富大量流失，對國家的跨境資產管理提出了新的挑戰。

6.中國是否有可能出現「人才迴流」，彌補大量人才外流的損失？要吸引外國人才來華，中國應該採取哪些措施？

我認為，中國會出現人才迴流。原因有這麼幾點：

已經蔓延到實體經濟領域全球性經濟危機對世界各國的影響是深刻和全面的。世界各國的國際移民政策也因此做了調整，對各國國際移民也產生了不同程度的影響。各國為了保障本國國民的就業率，都收緊了國際勞工或者技術移民的簽證。但為瞭解決資金短缺問題，歐美各國都放寬了投資移民的簽證限制。可以預見，今後投資移民外流會收到歡迎，而技術移民在經濟不景氣的情況下，很多人會出現迴流。

由於經濟危機的影響，世界各國的新國際移民普遍面臨著更少的社會和實業保障。以加拿大為例，2009年12月，加拿大聯邦統計局公佈的一份本國國際移民就業情況報告指出，抵加5年以下的新移民的就業狀況、工作質量最不穩定。隨著時間的推移，雖然就業情況會有所好轉，但是工作報酬仍無法達到原住民的水平。很多人在拿到國外身份之後，還是會迴流到原籍國或者成為海鷗。

中國經濟的持續發展和積極的人才政策吸引人才回國。在國際化和知識經濟的大背景之下，中國經濟持續向好。減少人才流失的消極影響，正確的做法不是禁止人才外流，限制公民的出入境權，而是積極採取措施，吸收人才和引導人才迴流。在這方面，中國政府也做了很多努力，近年來陸續推行一系列吸引海外人才的優惠政策。

一方面，政府自身需要更為開放地使用人才，絕大多數專業部門崗位還是應該以科學人才觀去選拔、使用、評估人才，放寬體制內和體制外的流動的限制，可以嘗試國際上比較常用的「任期制」和「聘用制」。國有企事業單位帶頭「不拘一格」地公開招聘，「惟才是舉」公開競爭，更大幅度地放寬任職的「行政」限制，淡化「行政」與「國籍」的背景色彩。另一方面，放開國有企事業單位招聘海外人才的限制，這方面工作主要是放鬆、放寬工作簽證制度，簡化工作簽證、居留行政許可審批的程序。

中國需要開放吸引外籍人才來中國。通常來說，不可能指望所有中國出去的人都要回來，否則我們也不可能有海外四五千萬的華人華僑和他們對改革開放的推動與貢獻。按照國際慣例，能夠回來50%到60%就是非常好的了。其他40%或50%回不來的就需要吸引其他國家的投資移民和人才移民來中國，才能達到國際人才貿易的基本平衡。中國現在急需要做的就是改變中國國際人才流動只出不進的局面。中國需要改變人才移民只出不進的局面。加拿大每移民一個人去美國，就從其他國家吸引四個移民來補充，中國現在基本上一個補充也沒有。中國現在需要吸引全世界優秀的人才到中國來。李光耀說，中國和美國競爭的差別在於中國是從13億人中選人才，而美國是從70億人中選人才。中國需要盡快出台投資移民法和技術移民法，還需要建立中國的移民局。我最近應邀到台灣參加國際移民論壇，台灣已經在四年前建立了台灣移民署，吸引全球人才來台灣。

要形成人才迴流和吸引外籍人才，中國還有很多的方面需要加以改進：

第一，建立系統化的移民制度

由簽證、綠卡、入籍等政策構成的人才入境工作、居留以及移民的政策體系，是世界各地的頂尖人才來中國尋求發展、發揮才能、做出貢獻、扎根安家所必需的、最基本的保障和配套政策。

中國可以借鑒國際上的經驗，出台入籍歸化的政策，建立相關渠道，並可以設置一些加速入籍的條件。一是適當放低申請技術人才綠卡的時間門檻，建議修改為「連續任職時間3年，且3年中累積居留時間達到2年」就可以申請。其次，在中國申請綠卡成功後居留滿5年累積、且累積居留時間達到3年以上，無任何違法記錄，提出申請並通過入籍考試，就可以入籍。與中國公民結婚，對國家或社會公共事業做出貢獻，納稅達到多少金額或在那些產業創造多少就業機會，就可以獲得綠卡3年並累積居住達到1年，通過入籍考試，便可以入籍。當然，也可以規定歸化入籍者七年之內不能競選公職。

人才綠卡的年度限額需要根據實際情況進行調整。目前，一年來華工作的外國專家、學者都達到30萬人次以上。隨著中國融入全球化，還會有更大量外國公司、外國人才來到中國發展。同時，中國目前還有著年增速超過30萬、總數超過200萬的留學人員，超過800萬的新華僑華人，近5000萬的海外華人華僑以及大量的外國國際人才來華，隨著中國人才競爭戰略的實施，未來10年申請中國綠卡、入籍中國的訴求將是巨大的。很顯然，目前每年批準的綠卡的數額可以大幅增加，可以實行配額制，不同時期可以調整。建議中國每年人才綠卡不應限定數額，而是根據實際情況需要，在設定年度上限總額的基礎下，總額應在移民國家和歐洲傳統發達國家之間，大約為5萬到10萬。

第二，設立專門的移民事務管理機構

外國人來到中國工作，必須辦理外國就業證或外國專家證、外國人就業許可證書、以及居留證三個證件。就業證歸人社部審批，外國專家證由外國專家局審核；外國人就業許可證書要由行業主管部門批準；居留證件要在公安部審批。此外，還可能涉及到外交部、人社部國家外專局等相關部委。三證分立，程序繁雜，而且許多部門非相關工作機構，對人才需求的變化相對不熟悉。

由於當前綠卡制度是為國際人才競爭服務，並且需要形成與本土人才資源互補關係，因此，建議國家建立專門的機構，統一管理外國人簽證、居留與移民的事務，統一審批綠卡和入籍的申請，並且處理包括外國人申請綠卡、入籍成功之後的社保、檔案以及可能的集體戶口等有關問題。

政府還需要簡化行政審批程序，起碼將外國人就業證和外國人就業許可證書合二為一，改由用人單位和個人聯合提出申請，用人單位擔保，由人社部進行審批。同時，人社部和國家外國專家局，每年可發布類似國外移民職業清單的外國人才需求報告，為技術綠卡之外的第三條「國家特別需要」的外國人才提供評估標準。永久居留以及出入境因為涉外並且涉及安全問題，還應由公安部共同進行，可由人社部審批，公安部登記核查發放。申請外國專家證，才需要有關行業主管部門審批。

第三，完善綠卡類別及評估體系

《外國人在中國永久居留審批管理辦法》的綠卡，主要適用三種外國人申請，可以簡單概括為投資人才綠卡、技術人才綠卡、國家利益與貢獻人才綠卡。其中，投資綠卡只規定了投資額度，對於投資者的年齡、商業能力、商務背景、家庭凈資產等都沒有細文。技術人才綠卡只規定了批準者的職位和任職單位，並且要求「已連續任職滿四年、四年內在中國居留累計不少於三年且納稅記錄良好的」。而對申請者的年齡、學歷、專業、職業、專業和工作成就、語言能力、適應中國能力、家庭資產等都沒有規定。國家貢獻和特別需要的綠卡，則對於「國家貢獻」和「國家特別需要」沒有具體解釋，只能主觀評估。另外，沒有獨立申請和自雇移民類別。

中國的移民法律和制度設立，可以借鑒發達國家的經驗。比如，技術移民放棄以職位和工作單位為門檻，改以職業為門檻，建立職業移民清單和雇主邀請與擔保制，以國際通行的積分制來全面評估申請人的素質；針對海外領軍型人才和人文藝術學科人才，設立獨立申請、不需要先在中國工作居留的移民人才類別；建立「國家利益與貢獻」類別綠卡，將「對中國有重大、突出貢獻、特別需要」的規定細化，以便有序管理、全面評估。

我們還需要進一步放寬中國綠卡的申請的門檻和範圍，中國過去8年一共發放了近5000張綠卡，而美國一年就發放100多萬張，其中八萬多張綠卡是發給中國人的，因此，過去30年我們在消除貨物貿易流動的壁壘上已經取得了很大的成就，成為了全球第一大的貿易國和第二大的經濟體，未來30年我們還需要盡快消除國際人才流動的壁壘，廣納天下人才來實現他們的中國夢，真正成為世界人才強國。

易子娘